全国城市市政基础设施建设 “ 十三五”  规划（一）

前 言

城市市政基础设施是新型城镇化的物质基础 也是城市社会经济发展、人居环境改善、公共服务提升和城市安全运转的基本保障 构建布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的城市市政基础设施体系，对于扎实推进新型城镇化、确保 “ 十三五”时期全面建成小康社会具有重要意义。

根据 « 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要» « 国家新型城镇化规划 (２０１４ －２０２０ 年) » « 中共中央国

务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见» « 国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见» ( 国发 〔 ２０１６ 〕 ８

号 ) 和 « 住房和城乡建设事业 “ 十三五” 规划纲要» 住房城乡建设部会同国家发展改革委等有关部门组织编制了 « 全国城市市政基础设施建设 “ 十三五” 规划» ( 以下简称 « 规划» ) 规划范围为全国设市城市及县城 « 规划» 统筹城市交通系统、城市地下管线系统、城市水系统、城市能源系统、城市环卫系统、城市绿地系统、智慧城市7个方面 提出 “ 十三五” 时期发展目标、规划任务和重点工程，以指导各地城市市政基础设施建设有序发展。

一、 规划基础和面临形势

( 一)  “ 十二五”  主要成就

市政设施能力普遍提高，支撑了城镇化快速发展。“十二五”时期，我国城市市政基础设施投入力度持续加大，累计完成投资９５万亿，比 “十一五” 时期投资增长近 ９０％。市政基础设施建设与改造稳步推进，设施能力和服务水平不断提高，城市人居环境显著改善，城市综合承载力不断增强，城市安全保障能力明显提高，有力支撑了新型城镇化进程。

基本公共服务水平稳步提高，惠及更多城乡居民。市政基础设施建设坚持以人为本、服务民生，着力提高基本公共服务均等化水平 供水、排水、燃气、垃圾处理等服务已经基本普及，设市城市 ( 县城) 公共供水普及率达到 ９３.１％ (８５.１％ ) 、 污水处理率达到 ９１.９％ (８５.２％ ) 燃气普及率达到 ９５.３％ (７５.９％ )生活垃圾无害化处理率达到 ９４.１％ (７９.０％ )。东中西部地区市政基础设施水平差异逐渐缩小，市政基础设施公共服务城乡统筹、区域共建共享有序推进。

低碳绿色智慧理念创新，引领市政基础设施转型发展。“十二五”时期，市政基础设施建设积极探索运用新理念、新技术引导市政基础设施向集约、智能、绿色、低碳的方向发展。启动了海绵城市、 地下综合管廊、智慧城市建设试点，形成一批可推广、可复制的建设模式，并通过以点带面、示范引领，促进基础

设施整体水平的提升。市政基础设施建设更加注重系统性，更加注重发展的质量和内涵。

创新建设和运营模式，激发市场主体活力。“十二五”时期，为推动市政基础设施领域供给侧结构性改革，拓宽市政基础设施投融资渠道，国家陆续出台了政府和社会资本合作 ( ＰＰＰ )的相关政策，在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、公共交通、公共停车场、海绵城市、黑臭水体、地下综合管廊等市政公用领域鼓励开展政府和社会资本合作，提高了社会资本参与市政基础设施投资、建设和运营的积极性，增强了市政公用产品和服务的有效供给。

( 二)  面临的主要问题

与扎实推进新型城镇化进程的发展需求相比,市政基础设施依然是今后一个时期影响我国城市健康发展的短板,与此同时建设水平偏低、发展不均衡和产业集中度低等问题也日益突出，成为新的约束瓶颈。

一是投入不够，总量不足。市政基础设施供需矛盾缺口大仍是今后一个时期的主要矛盾。长久以来，我国市政基础设施建设的投入远低于合理水平，历史欠账巨大“十二五”时期的投入总量有了很大增长，但设市城市市政基础设施投资占基础设施投资和全社会固定资产投资的比例持续下降。同时，市政基础设施服务需求持续扩大，服务标准不断提高，进一步加剧了市政基础设施总量不足的形势，影响和制约了城镇化的健康发展。

二是设施水平偏低，“ 城市病”  问题突出。市政基础设施建设水平低是导致 “ 城市病” 普遍的根本原因。城市路网级配不合理，路网密度普遍低于 ７ 公里/ 平方公里，尤其是作为城市

“ 毛细血管” 的支路网，密度不足国家标准要求的 １ / ２。 城市污水的收集与处理达不到水生态环境质量要求，城市排水管网现状水平大大低于新修订的国家设计标准，要求 “ 十三五” 时期将有３００ 多座垃圾填埋场面临 “封场”，新建垃圾处理设施选址困难“人地矛盾”日益凸显。城市开发建设用地挤占山水林田湖生态

空间，导致城市生态功能严重退化。总体来看，城市市政基础设施老化，旧账未还、又欠新账，一些城市的市政基础设施建设距离绿色、 低碳和循环理念要求差距很大，由此引发的城市内涝，水体黑臭，交通拥堵，“马路拉链” “ 垃圾围城” 、地下管线安全事故频发等各类 “城市病”呈现出集中爆发、叠加显现的趋势，严重影响城市人居环境和公共安全。

三是发展不均衡，服务水平差异较大。中西部地区市政基础设施发展水平总体上仍落后于东部地区。西部地区污水处理率仍然落后东部地区１０个百分点左右；中西部地区建成及在建轨道交通密度为 １０.５ 公里/ 百万人，不足东部地区的 １ / ２ ；西部地区垃圾焚烧处理占比仅为２４％ ，与东部地区５５％的水平仍有较大差距。老城区市政基础设施由于建成历史长、建设标准低、改造难度大等原因，设施水平明显低于城市新区，尤其是供水、排水、供热、燃气等设施的 “最后一公里”改造和维护长期不到位，严重影响老城区居民生活品质的提升。

四是产业集中度低， 服务效率和质量参差不齐。 市政公用企业“小、 散、弱、差”成为制约服务水平提高的瓶颈。以供水行业为例，对８５８个县城的抽样调查表明，共有８９１家供水企

业 ，供水能力前１０位的供水企业只占调查总供水能力的１３％。

８４％ 的供水企业供水能力不超过 ５ 万立方米/ 日， ２４％ 的供水企业供水能力不超过１万立方米/ 日，距离成熟的产业发展模式差距较大。由于缺乏专业化、规范化、规模化的建设和运营管理，

城市市政基础设施的运行效率、服务质量难以有效提高，设施效能不能得到有效发挥，同时安全隐患也较多。另一方面，由于市政基础设施监管信息化水平普遍偏低，监管手段缺乏，难以实现对大量、 分散的小企业的有效监管，距离规范化、精细化和智慧化管理仍有较大差距。

( 三)  “ 十三五”  形势与展望

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，深入推进以人为核心的新型城镇化是全面建成小康社会的必由之路和重要动力。市政基础设施是新型城镇化的物质基础，也是 “实现１亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约１亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约１亿人在中西部地区就近城镇化” (“三个 １ 亿人”) 城镇化目标的重要保障。

经过长期的努力，我国城市市政基础设施发展已具有一定基础， 全社会对市政基础设施的认识不断深化，对提高市政基础设施保障服务能力的期盼也更加强烈，为进一步加强市政基础设施建设提供了良好环境。近年来，移动互联网与大数据、云计算等现代信息技术，以及绿色低碳技术不断取得突破，用现代信息技术改造提升市政基础设施，构建绿色低碳的市政基础设施体系，成为国内外城市吸引高端要素、不断提升竞争力的有效方式。面对日趋激烈的竞争态势，加快构建布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的现代市政基础设施体系，将成为我国城市的必然选择，而国家综合国力的显著提升，也为进一步加强市政基础设

施建设提供了现实可能。

二、 指导思想、 基本原则和发展目标

( 一)  指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、 四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神及中央城镇化工作会议和中央城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和 “四个全面”战略布局的要求，把市政基础设施建设作为深化供给侧结构性改革的重要举措，作为支撑 “十三五”时期城镇化健康发展和国家基础设施建设的优先领域，树立城市系统思维，着眼长远、统筹规划，加快补齐短板，优化空间布局，提高运行效率，促进市政基础设施的增量、提质、增效，为推进新型城镇化和全面建成小康社会提供坚实的基础。

( 二)  基本原则

１ 系统规划、分类施策。充分认识市政基础设施的系统性、整体性，坚持先规划、后建设，切实加强规划的科学性、权威性和严肃性。发挥规划的控制和引领作用，有序推进市政基础设施建设，使其既要满足当前一段时间的需要，又能为未来发展预留空间。坚持问题导向与目标导向相结合，从市政基础设施系统层面进行统筹，提高管控措施的针对性、有效性，不断增强市政基础设施的承载能力和辐射作用。

２ 补齐短板、安全运行。 重点加强对短板市政基础设施的建设力度，保障市政基础设施有效供给，提高设施水平和服务质

量。优先加强涉及城市安全市政基础设施建设，着力提高市政基础设施应对各种风险的能力，提升市政基础设施运营标准和管理水平，消除安全隐患，保障城市健康运行。

３ 绿色低碳、提质增效 。全面落实 “创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和影响，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。优化和调整市政基础设施网络结构，科学确定各类市政基础设施的规模和布局，形成规模合理、等级有序、联系密切的市政基础设施网络，提高市政基础设施服务水平。

４ 统筹协调、 开放共享。做好市政基础设施系统与局部、建设与管理、需求与时序、地上与地下、生产与生活、投资与融资等各方面的统筹协调工作，促进市政基础设施建设的均衡发展，逐步缩小地区差异。突出重点区域、重大项目建设，以京津冀、长三角、珠三角、长江中游等城市群 ( 圈) 为主体，拓展市政基础设施资源的区域及城乡配置空间，实现市政基础设施的共建共享，提高市政基础设施运行效率和建设水平。

５ 机制创新、多管齐下。促进市政基础设施全国统一大市场的建立与发展，消除地方性的市场壁垒，提高产业集中度。拓宽资金来源渠道，鼓励社会资本参与市政基础设施的投资、建设与运营，深化市政基础设施的供给方式改革。进一步完善公用事业服务价格形成、 调整和补偿机制。建立城市市政基础设施项目

库制度 发挥项目库的基础支撑作用。

( 三)  发展目标

积极适应把握引领经济发展新常态，着力完善城市市政基础设施网络、推进城市市政基础设施领域基本公共服务均等化，到２０２０ 年，建成与小康社会相适应的布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的现代化城市市政基础设施体系，基础设施对经济社会发展支撑能力显著增强。

———基本民生需求充分保障。以基本民生需求为中心，提高居民的幸福感、获得感。建立互联互通的道路交通网络，城市建成区路网密度达到８公里/ 平方公里以上，逐步缓解交通拥堵以及停车难问题。进一步扩大公共供水服务范围，全国设市城市公共供水普及率达到９５％以上，县城９０％以上。建立从 “源头到龙头” 的饮用水安全保障体系，保障龙头水水质稳定达标。扩大天然气的应用领域与应用规模，全国设市城市燃气普及率达到９７％以上，县城燃气普及率达到 ８０％ 以上。提高北方地区集中供热质量，让老百姓身暖、心暖。重点解决水、电、气、热设施“最后一公里”问题，提高市政基础设施的整体保障水平。

———城市人居环境持续改善。加强城市生态文明建设，营造天蓝水清、城绿地净的城市人居环境。城市水环境质量得到明显改善， 污染严重水体较大幅度减少，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在１０％以内。改善城市大气环境质量，基本完成分散采暖燃煤小锅炉的撤并改造，能源利用效率大幅提升。按照

“３００ 米见绿，５００ 米见园”的要求推进城市公园绿地建设，公园绿地服务半径覆盖率不低于８０％。提升市容市貌，建立完善的垃圾分类及回收利用体系，推广绿色照明。

———城市安全水平显著提升。牢固树立安全发展观，健全市政基础设施公共安全体系。单一水源供水的地级及以上城市基本完成备用水源或应急水源建设。加强城市内涝防治，基本消除城区内涝积水点。强地下管线综合管理，有序推动重大隐患点的筛查和整改，有效降低事故率。建立市政基础设施突发事件总体预案，完善预防为主、 预防与应急相结合的体制机制。

———绿色智慧引领转型发展。把握城市发展趋势，提升市政

基础设施智慧化水平和绿色发展水平。有序推进综合管廊建设至２０２０年，全国城市道路综合管廊综合配建率力争达到２％左右，并建成一批布局合理、入廊完备、运行高效、管理有序的具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。加快海绵城市建设，２０％ 城市建成区达到海绵城市建设要求。全面摸清市政基础设施家底，完成全国城市市政基础设施大调查。推进智慧城市建设，提高城市安全运行管理水平。

———城市承载能力全面增强。积极发挥市政基础设施在去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板中的积极作用，为 “三个 １ 亿人”提供必要的市政基础设施支撑条件，提高市政基础设施对拉动经济增长、促进社会繁荣的支撑能力。

— １２ —